Análisis de la red de cooperación para la elaboración de proyectos de ley en el Senado de la República

Mediante la coparticipación de los senadores como firmantes de proyectos de ley, se construye una red compleja que pone de manifiesto los procesos que tienen su punto culminante con la presentación de la iniciativa legislativa al cuerpo.

Introducción

La presentación de un proyecto de ley marca la culminación de un proceso de agenda política, problematización, negociación y elaboración de la norma, y el comienzo de un nuevo proceso que da lugar a su trámite legislativo. Esta dinámica se produce en el marco de un determinado contexto político que, a su vez, condiciona la concurrencia o discordancia a la hora de acompañar las iniciativas legislativas.

Los proyectos de ley que son presentados en el Senado de la República pueden tener diverso origen. Uno de los posibles orígenes es la iniciativa legislativa por parte de uno o varios senadores para su posterior tratamiento en el cuerpo.

Mediante la coparticipación de los senadores como firmantes de proyectos de ley, se construye una red compleja que pone de manifiesto los procesos que tienen su punto culminante con la presentación de la iniciativa legislativa al cuerpo.

El presente artículo se propone estudiar la red establecida por esta actividad parlamentaria en el Senado de la República desde la perspectiva del Análisis de Redes Sociales, a efectos de caracterizarla para comprender su estructura, conocer en qué medida favorece o inhibe el trámite legislativo, identificar a los actores más influyentes y determinar los principales grupos que operan en el Senado, objetivando las observaciones con las herramientas que ofrece esta disciplina.

Este analista de redes centró su atención en el tema inspirado por el artículo “Parlamento en 2015. Iniciativa de los legisladores: Menor cooperación y mayor individualismo”, publicado por del Programa de Estudios Parlamentarios del Instituto de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República (disponible online en: https://parlamentosite.wordpress.com/2015-2/), en el que se señala que “La cooperación entre legisladores a la hora de escribir proyectos es un indicador importante respecto al funcionamiento de las bancadas partidarias en el Parlamento y sobre el grado de polarización que se desarrolla en su seno”.

Cabe destacar que el tema de estudio de este artículo se aborda con la mirada del Análisis de Redes Sociales y quedan fuera de su alcance consideraciones concernientes a la Ciencia Política.

Selección de Datos

Los datos utilizados para el presente análisis se obtuvieron del Sistema de Información Parlamentaria del Poder Legislativo (SIP XXI), disponible en su sitio web. Se efectuó una consulta de asuntos del Parlamento con las condiciones que se describen a continuación.

  • Tipo de Acto: “Proyecto de Ley” o “Ley”
  • Iniciativa: Cámara de Senadores
  • Rango de fechas: 15/02/2015 al 31/12/2015, el primer período de la actual legislatura (XLVIIIa).

El Sistema de Información Parlamentaria arrojó como resultado 110 proyectos de ley, dos de los cuales fueron desechados por tratarse de artículos desglosados (asuntos 127720 y 127683) y dos leyes aprobadas (Nos 19.325 y 19.362). Se trabajó, entonces, con un total de 110 iniciativas parlamentarias.

Para la construcción de la red se tomó un criterio normativo, en que a partir de los datos obtenidos del sistema informático del parlamento resultan los actores y las relaciones para el análisis de redes sociales en la actividad parlamentaria. Los senadores firmantes de cada iniciativa son los actores y las relaciones surgen de la concurrencia como legisladores co-firmantes de una iniciativa.

Debe notarse que, a los efectos de este estudio, se consideran los senadores actuantes en cada caso, que pueden ser titulares o suplentes. Por esta razón la cantidad de senadores identificados (46) no coincide con el número de senadores que integran la Cámara de Senadores (30 sin considerar al Presidente del Senado).

También es de notar que aquellos senadores que no han presentado iniciativas, no figuran en el presente estudio.

El grafo muestra la red resultante de la colaboración entre senadores para la presentación de iniciativas legislativas.

El grafo por si solo dice mucho. Se aprecian dos grandes bloques, uno formado por los senadores del Frente Amplio y otro formado por los senadores del Partido Nacional. Asimismo es importante señalar dos observaciones adicionales, en primer lugar los senadores colorados José Amorín y Pedro Bordaberry aparecen cercanos a los senadores frenteamplistas, y segundo, el senador Pablo Mieres del Partido Independiente no se conecta con ninguno de ellos.

Desde el punto de vista estructural, nos encontramos ante una red particionada, tanto por los bloques señalados, desconectados entre sí, como por la presencia de senadores completamente aislados.

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Diagrama 1: Grafo de la red

En la Tabla 1 se presentan los senadores que resultaron de la consulta efectuada, señalándose la cantidad de iniciativas presentadas y el partido al que pertenecen.

Análisis

La red construida a partir de las relaciones de cooperación en la elaboración y presentación de iniciativas legislativas en el Senado de la República tiene algunas características sobresalientes que abordaremos en varios niveles de análisis.

A nivel macro nos encontramos con una red claramente fragmentada, en la que hay una clara división con dos bloques sobresalientes: el bloque integrado por senadores del Frente Amplio y el Partido Colorado y el bloque integrado por senadores del Partido Nacional. También se aprecian senadores aislados, que no participan de ninguno de los bloques mencionados, entre ellos el senador Pablo Mieres del Partido Independiente, algunos suplentes del Partido Colorado y el senador José Carlos Cardozo, que por motivos de salud vio interrumpida su participación en el Senado.

La densidad de la red es del 27,15%. Esta métrica representa la cantidad de relaciones presentes en la red frente al máximo posible según sus dimensiones (esto implicaría un escenario de máxima colaboración, en el que todos los senadores serían firmantes de todas las iniciativas presentadas). De modo que se constata una baja co­-participación global del 27,15% en las iniciativas presentadas durante el año 2015.

Con el propósito de comprender el funcionamiento interno del cuerpo en el trabajo de elaboración legislativa, analizaremos el grado de centralidad y de intermediación.

Centralidad

En nuestro caso, el grado de centralidad representa una medida de qué tanto colaboran los legisladores entre sí en la presentación de iniciativas parlamentarias. Este concepto tiene una doble lectura, por una parte un legislador con un elevado grado de centralidad muestra una tendencia a colaborar o trabajar en conjunto con otros, pero a su vez, encierra un sesgo de influencia si pensamos que los demás “desean” o “deben” trabajar con el legislador en cuestión para presentar una iniciativa (y seguramente aspirar a su posterior apoyo y aprobación).

El grado de centralidad promedio de la red es 27,15, lo nos deja una primera observación: todos los senadores del Frente Amplio se encuentran por encima del promedio y todos los senadores de los partidos políticos de la oposición se encuentran por debajo. En términos prácticos esto lo podemos interpretar como un primer signo de polarización y baja cooperación entre oficialismo y oposición, al tiempo que ratifica el poder asociado a la centralidad en nuestro caso.

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Diagrama 2: Senadores con mayor rado de centralidad

Afinando la lente en el nivel individual, encontramos que son cuatro los senadores que tienen mayor grado de centralidad: Leonardo De León, Ernesto Agazzi, Ruben Martínez Huelmo y Patricia Ayala (51,11), seguidos por Mónica Xavier, Enrique Pintado, Daniela Paysee y Marcos Otheguy (48,88). En tanto el senador Jorge Larrañaga, es quien tiene el mayor grado de centralidad entre los senadores de la oposición (26,66) con un indicador de aproximadamente la mitad que los senadores antes referidos. Finalmente, los senadores José Amorín (15,55) y Pedro Bordaberry (2,22) son los únicos senadores del Partido Colorado con centralidad positiva, mientras que el senador del Partido Independiente Pablo Mieres tiene centralidad 0.

Una observación particular merecen los senadores colorados. En primer lugar, el Partido Colorado no ha presentado iniciativas conjuntas, y en segundo término muestran una forma de trabajo sustancialmente diferente entre sí. José Amorín ha presentado una única iniciativa y lo ha hecho en conjunto con senadores del Frente Amplio, mientras que Pedro Bordaberry ha presentado 64 iniciativas, de las cuales 63 fueron presentadas en solitario y 1 de ellas en conjunto con la senadora Ivonne Passada del Frente Amplio.

Intermediación

El grado de intermediación es una medida importante de poder y también da cuenta de la capacidad de unir o separar legisladores de la cámara, ya que el legislador está situado entre los caminos críticos entre otros pares de legisladores del cuerpo.

En nuestro caso, los senadores con mayor poder de intermediación son aquellos que facilitan acuerdos previos a la presentación de las iniciativas parlamentarias. Esto es de suma importancia ya que si bien todo senador puede presentar una iniciativa parlamentaria en solitario (cosa que hemos visto que sucede con mucha frecuencia), aquellos proyectos que cuentan con el acuerdo previo de varios legisladores cuentan con mayor posibilidad de éxito en el curso del trámite parlamentario.

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Diagrama 3: Senadores con mayor Intermediación

Observamos que la senadora Ivonne Passada (2,46) del Frente Amplio y el senador Jorge Larrañaga (1,57) del Partido Nacional, son los miembros del cuerpo con mayor poder de intermediación con un holgado margen sobre el resto.

Cabe notar que la senadora Ivonne Passada tiene nexos en la interna de su partido y con el senador Pedro Bordaberry del Partido Colorado (este es el único vínculo del senador colorado con otros miembros del cuerpo), a diferencia del senador Jorge Larrañaga que los tiene exclusivamente a la interna del Partido Nacional.

Análisis Estructural

Tal como se describió inicialmente, al observar el grafo se aprecian subestructuras más o menos definidas, pero no alcanza con la simple visualización, ya que uno de los principales intereses del análisis de redes sociales es la caracterización de las subestructuras presentes en una red y de qué forma están interconectadas.

Para nuestro estudio, la división de los senadores en subgrupos es un aspecto muy importante para comprender el comportamiento de la cámara en su conjunto, al tiempo que conocer la forma en que está inmerso un legislador en la estructura de grupos de la red puede ser un aspecto crítico para la comprensión de su conducta.

Por ejemplo, algunos pueden actuar como puentes entre grupos, mientras que otros pueden tener todas sus relaciones dentro de un único subgrupo (cliques). Algunos legisladores pueden ser parte de una elite cerrada y densamente conectada, mientras que otros están completamente aislados de ese grupo.

Tales diferencias en las formas que los individuos están inmersos en la estructura de grupos en una red pueden tener profundas consecuencias.

Tomando como concepto que un clique es un subconjunto de senadores que están más fuertemente conectados mutuamente que lo que lo están con otros senadores que no forman parte del grupo, a continuación analizamos la existencia de este tipo de estructura en la Cámara de Senadores.

Se identificaron 12 cliques, cuya integración y estructura detallada se presenta en la Tabla 2 y se grafica en el siguiente diagrama.

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Diagrama 4: Subestructuras. En amarillo se grafican los cliques identificados en la red.

Es interesante saber si estas subestructuras están yuxtapuestas porque esta condición nos indica qué legisladores son más “centrales” y quiénes están más aislados de los cliques.

Siguiendo esta línea de razonamiento, del análisis de clustering surge que los senadores Leonardo De León, Ernesto Agazzi, Ruben Martínez Huelmo y Patricia Ayala participan conjuntamente en 7 cliques, mostrando con claridad que estos cuatro senadores conforman un grupo de poder que es central en la coordinación de la función legislativa del Senado previa al trámite parlamentario. Estos cuatro senadores responden a los sectores MPP y 711 del Frente Amplio.

A los senadores antes mencionados se agregan Mónica Xavier y Enrique Pintado, que participan en forma conjunta en 6 de los cliques encontrados, lo que sugiere una coordinación de segunda línea en la que se integran el Partido Socialista y el FLS.

Hay 5 cliques que son integrados exclusivamente por senadores del Partido Nacional. Analizando la yuxtaposición de senadores en estas estructuras, se observan dos subestructuras de coordinación (senadores que se yuxtaponen en 3 cliques), una integrada por Luis Alberto Heber y Carlos Enciso, y otra por Luis Lacalle Pou, Verónica Alonso, Alvaro Delgado, Javier García y María Carol Aviaga. El senador Jorge Larrañaga coparticipa en 2 cliques, denotando una segunda instancia de coordinación que tiene otra particularidad, al mismo tiempo que se suma Larrañaga se unen los dos grupos señalados antes en uno solo.

Asimismo, se ratifica la ausencia de cooperación entre senadores del Partido Colorado y el trabajo en solitario del Partido Independiente.

Conclusiones

El estudio desde la perspectiva del Análisis de Redes Sociales de la red conformada por la coparticipación de los senadores como cofirmantes de proyectos de ley en el Senado de la República, nos permite arribar a las siguientes conclusiones:

  1. Fragmentación de la Cámara de Senadores
    • Se encontró una red altamente fragmentada y polarizada, en la que se aprecian dos grandes bloques (que constituyen el 54% y el 30% respectivamente) y varios senadores completamente desconectados de la red.
    • El primer gran bloque está formado por todos los senadores del Frente Amplio y los senadores colorados José Amorín y Pedro Bordaberry, y el segundo gran bloque está integrado exclusivamente por senadores del Partido Nacional.
    • Hay una mayor proximidad entre el Frente Amplio y el Partido Colorado, pero esta conclusión debe ser matizada, ya que Amorín y Bordaberry son cofirmantes con el Frente Amplio de una única iniciativa respectivamente. Asimismo, en el caso de Amorín es el único proyecto que ha presentado, mientras que Bordaberry presentó 64 proyectos durante el período.
    • El Partido Nacional no muestra colaboración con ningún otro partido.
    • El Partido Independiente no muestra colaboración con ningún otro partido.
  2. Frente Amplio
    • Se encontró que los senadores Ernesto Agazzi, Ruben Martínez Huelmo, Patricia Ayala y Leonardo De León forman un grupo de coordinación muy compacto, que a su vez condice con su mayor centralidad. Siguiendo este razonamiento, este sería el principal grupo de poder de la bancada frenteamplista, integrado por senadores del MPP y la Lista 711. Asimismo, existe un segundo nivel de coordinación en el que se agregan los senadores Mónica Xavier (PS) y Enrique Pintado (FLS).
    • La senadora Ivonne Passada, si bien no integra el grupo antes referido, es quien tiene un mayor poder de intermediación dentro de su bancada y actúa como nexo con el senador Pedro Bordaberry.
  3. Partido Nacional
    • El senador Jorge Larrañaga tiene un rol preponderante en la coordinación de la bancada del Partido Nacional, tanto por su centralidad como por su poder de intermediación.
    • A pesar de lo señalado en el literal anterior, se observan dos subestructuras de coordinación en el Partido Nacional: una integrada por Luis Alberto Heber y Carlos Enciso, y otra por Luis Lacalle Pou, Verónica Alonso, Alvaro Delgado, Javier García y María Carol Aviaga. El senador Jorge Larrañaga tiene un nivel de yuxtaposición menor que denota una segunda instancia de coordinación con una particularidad muy importante: cuando participa Larrañaga se unen los dos grupos señalados antes en uno solo.
  4. Partido Colorado
    • No se advierte cooperación entre los senadores colorados, ya que no han presentado iniciativas en forma conjunta.
    • El senador José Amorín aparece como más cercano al Frente Amplio, mientras que Pedro Bordaberry es el senador que más iniciativas presentó en el período, todas en solitario menos una que es co-firmante con la senadora Ivonne Passada del Frente Amplio.
  5. Partido Independiente
    • El senador Pablo Mieres no presentó ninguna iniciativa parlamentaria en cooperación con otros legisladores

Como se ha señalado, estas conclusiones representan un esfuerzo por objetivar las observaciones del proceso de elaboración de las iniciativas legislativas de la Cámara de Senadores desde la perspectiva del analista de redes que, en todo caso, podrán servir de hipótesis para el estudio en mayor profundidad por parte del analista político.

Anexos

Tabla 1: Senadores co-firmantes de iniciativas en el primer período de la XLVIIIa legislatura.

Senador Iniciativas Partido
Agazzi, Ernesto 8 FA
Alonso, Verónica 3 PN
Amorín, José 1 PC
Asiaín, Carmen 1 PN
Aviaga Martínez, María Carol 2 PN
Ayala, Patricia 9 FA
Berterreche, Andrés 6 FA
Besozzi, Guillermo 1 PN
Bordaberry Herrán, Juan Pedro 64 PC
Botana, Sergio 2 PN
Camy Antognazza, Carlos Daniel 3 PN
Carámbula Volpi, Marcos Gustavo 7 FA
Cardoso, José Carlos 3 PN
Cersósimo, Gustavo 1 PC
Coutinho Rodríguez, Germán 1 PC
De León, Leonardo 8 FA
Delgado, Alvaro 6 PN
Enciso Christiansen, Carlos 6 PN
Ferreira, Zulimar 1 FA
Gallicchio Queirolo, Antonio 5 FA
García, Javier 4 PN
Heber, Luis Alberto 3 PN
Lacalle Pou, Luis Alberto 3 PN
Lafluf, Omar 1 PN
Larrañaga, Jorge 4 PN
Lazo, Sandra 5 FA
Martínez Huelmo, Rubén 8 FA
Meléndez, Lauro 2 FA
Michelini, Rafael 3 FA
Mieres, Pablo 4 PI
Montaner, Martha 8 PC
Moreira, Carlos 1 PN
Moreira, Constanza 3 FA
Mujica, Gonzalo 1 FA
Mujica, José 2 FA
Otheguy Vega, Marcos Javier 7 FA
Pardiñas, Yeru 5 FA
Passada, Ivonne 7 FA
Paternain Rodríguez, Rafael 1 FA
Payssé, Daniela 7 FA
Peña Fernández, Daniel 2 PN
Pesce Olivera, Viviana Alicia 1 PC
Pintado, Enrique 7 FA
Topolansky, Lucía 6 FA
Tourné, Daisy 1 FA
Xavier, Mónica 7 FA

Tabla 2: Cliques y su integración

Cliques Integrantes
1 Xavier, Monica – Agazzi, Ernesto – De Leon, Leonardo – Melendez, Lauro – Otheguy Vega, Marcos Javier – Martinez Huelmo, Ruben – Ayala, Patricia – Paysse, Daniela – Pintado, Enrique – Michelini, Rafael – Berterreche, Andres – Carambula Volpi, Marcos Gustavo – Moreira, Constanza – Ferreira, Zulimar – Mujica, Gonzalo – Tourne, Daisy
2 Topolansky, Lucia – Xavier, Monica – Agazzi, Ernesto – De Leon, Leonardo – Melendez, Lauro – Otheguy Vega, Marcos Javier – Passada, Ivonne – Martinez Huelmo, Ruben – Ayala, Patricia – Paysse, Daniela – Pintado, Enrique – Michelini, Rafael – Berterreche, Andres – Carambula Volpi, Marcos Gustavo – Moreira, Constanza
3 Topolansky, Lucia – Paternain Rodriguez, Rafael – Xavier, Monica – Agazzi, Ernesto – Mujica, Jose – De Leon, Leonardo – Melendez, Lauro – Otheguy Vega, Marcos Javier – Passada, Ivonne – Martinez Huelmo, Ruben – Ayala, Patricia – Paysse, Daniela – Pintado, Enrique – Michelini, Rafael
4 Topolansky, Lucia – Xavier, Monica – Agazzi, Ernesto – De Leon, Leonardo – Otheguy Vega, Marcos Javier – Passada, Ivonne – Martinez Huelmo, Ruben – Ayala, Patricia –

Paysse, Daniela – Pintado, Enrique – Michelini, Rafael – Pardinas, Yeru – Berterreche, Andres – Carambula Volpi, Marcos Gustavo – Moreira, Constanza

5 Topolansky, Lucia – Xavier, Monica – Agazzi, Ernesto – Mujica, Jose – De Leon, Leonardo – Otheguy Vega, Marcos Javier – Passada, Ivonne – Martinez Huelmo, Ruben – Ayala, Patricia – Paysse, Daniela – Pintado, Enrique – Michelini, Rafael – Pardinas, Yeru
6 Topolansky, Lucia – Xavier, Monica – Agazzi, Ernesto – De Leon, Leonardo – Otheguy Vega, Marcos Javier – Passada, Ivonne – Martinez Huelmo, Ruben – Ayala, Patricia – Paysse, Daniela – Pintado, Enrique – Pardinas, Yeru – Lazo, Sandra – Berterreche, Andres – Carambula Volpi, Marcos Gustavo – Gallicchio Queirolo, Antonio – Moreira, Constanza
7 Agazzi, Ernesto – Mujica, Jose – De Leon, Leonardo – Martinez Huelmo, Ruben – Ayala, Patricia – Michelini, Rafael – Amorin, Jose – Pardinas, Yeru
8 Heber, Luis Alberto – Lacalle Pou, Luis Alberto – Alonso, Veronica – Delgado, Alvaro – Garcia, Javier – Enciso Christiansen, Carlos – Aviaga Martinez, Maria Carol – Larranaga, Jorge
9 Heber, Luis Alberto – Enciso Christiansen, Carlos – Botana, Sergio – Pena Fernandez, Daniel – Larranaga, Jorge
10 Heber, Luis Alberto – Moreira, Carlos – Lacalle Pou, Luis Alberto – Alonso, Veronica – Delgado, Alvaro – Garcia, Javier – Enciso Christiansen, Carlos – Aviaga Martinez, Maria Carol
11 Lacalle Pou, Luis Alberto – Alonso, Veronica – Delgado, Alvaro – Garcia, Javier – Aviaga Martinez, Maria Carol – Larranaga, Jorge – Besozzi, Guillermo – Camy Antognazza, Carlos Daniel
12 Larranaga, Jorge – Camy Antognazza, Carlos Daniel – Lafluf, Omar

 

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